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专家视点:深化石油上游业改革需法制护航

日期:2014年3月4日 09:52

改革是解放生产力,只有进行时,没有完成时。与此相应,保驾护航的法制建设也必须与时俱进,边实践边总结,形成符合石油上游业实际、具有中国特色的法律法规和执法体系。
 

  市场经济是法制经济。要让市场在配置资源中起决定性作用,就必须完善立法,严格执法,创造良好的法制环境。这是人们的共识。
 

  基于我国石油(含天然气,下同)上游业的实践及面临深化改革的新形势,当前务必从以下几个方面完善和改进法制建设。
 

  充分体现国家对石油资源加强管理的意愿。在我国,石油是“特定矿种”,实行 “一级管理”。这样做基本上避免了重蹈黄金、煤炭等矿种“有水快流”的覆辙,保障了石油业持续发展。新时期,随着改革的深化,投资主体将更加多元化,为了保持良好的矿业秩序,避免“一放就乱”,授予矿业权似仍以“一级管理”为宜。而在加强环境保护、安全生产和资源高效利用等方面监管时,应当充分发挥地方政府和行业协会的作用,改变“监管乏力”的局面。这样的制度或可称之为“特定矿种、一级授权(矿业权)、多级监管”。
 

  节约合理地利用石油资源是基本国策。我国的石油资源具有“总量不少,人均占有不多,富集高产不多”的特点。总量不少,使落实“立足国内,国外补充”发展方针成为可能;人均占有不多,使我们不可能复制“美国式”生活方式;富集高产不多,要求我们要特别珍惜和千方百计开发利用“低品位”石油资源。当前,我国油气田标定的最终采收率不算高,单位GDP的能耗却远远高于国际平均水平。因此,在我国节约合理地利用石油资源,既有必要,又有可能,是基本国策之一。但是,在现有的法律法规中阐述不够充分,也缺乏可操作的条款。

  强化环境保护刻不容缓。人类不仅需要提高生活水平,而且需要提高生活质量。对环保要求越来越高是人类进步的表现。石油勘探开发是大规模改造自然的活动,没有强烈的环保意识,就会给人类赖以生存的自然环境带来严重的、难以弥补的破坏。随着“低品位”油气(含非常规油气)日益成为重要的工作对象,“多打井,打水平井和大型水力压裂”等通行做法对自然界的影响更为明显。为此,法律法规应立足防患于未然,要求每一个石油上游项目都必须实实在在做好环境评估报告,重大项目更应由政府在项目所在地召开公众听证会,维护公众知情权和监督权。
 

  遵守法律法规的科学技术性。能源法是一个新的法学学科,是在能源成为当前政治、经济重大问题背景下产生的。上世纪70年代发生石油危机以来,各国政府为缓解能源短缺,寻求能源、环境、经济和社会发展的优化途径,纷纷加强能源立法,用法律手段调整生产和消费中的各种关系。为了采取更科学的措施,社会科学和自然科学紧密结合,形成了许多新的理论和方法,许多技术规范,例如原石油工业部制定的《勘探工作条例》和《油田开发管理纲要》,都是能源法中不可或缺的内容。相反,法律法规中如果缺少了这些,必然会陷于空泛而无可操作性。

  重视法律法规对石油上游业的适用性。与多数固体矿藏相比,油气矿藏规模要大得多,常常跨越行政区划,因而在授予企业矿业权时,相应区块要有较大面积以利于合理勘探与开发,这也是实行“一级管理”的原因之一。油气田是流体矿藏,油、气、水共生,开采时常常牵一发而动全身,具有“整体性”的特征。在多家公司开采同一个油气田的时候,需要精心地维护和协调各方面的利益(例如防止盗采),并求得整个油气田尽可能高的采收率。
 

  国家为高效利用石油资源,对各类投资者实行“资源开放”,降低进入本土石油上游业的门槛是必需的;与此同时,为了安全生产,节约合理地利用资源,保护环境,对作业者及施工队伍的从业资质必须有更明确的标准和严格的检验。
 

  石油资源分布的不均匀性,不同区块地面、地下条件的差异性,不同开发阶段的差异性,使各个项目间存在着巨大的级差收益。只有正确处理级差收益,才能真正实现公平竞争。要迅速改变“一刀切”粗放的管理办法,分类设定区块的使用年限,分期设定缴纳税费的标准,以促进勘探开发。
 

  石油资源是国家宝贵财富,也是油公司最重要的资产。要努力提高采收率、商品率和利用效率。要严把储量审定、价值评估、储量核销和油气田废弃等关键环节,规范矿权转让和储量交易,防范国有资产流失和贪腐现象滋生。当前,我国《矿产资源法》及相应法规立足于矿产资源(主要是固体矿产)的共性,重点调整的是勘查阶段的各种关系;对石油这类流体矿产,尤其是进入开采阶段之后,调控显得力不从心。我们应该学习其他石油生产国的成功做法,既有矿法,又出台石油法,相互补充,强化对战略资源的管理。
 

  有效发挥政府“有形的手”的作用。发达国家通常从两个层面讨论石油经营管理。国家的目的是将资源转化成公众的、长远的、可持续的利益,企业的目的是从资源中获取最大的净现值。当二者发生矛盾的时候,国家总是通过法律、政策等手段使后者服从前者。显而易见,在市场经济条件下,政府这个“有形的手”不是可有可无,而是非常重要。然而在我国,政府的“石油主管部门”频繁变动,新部门缺少明确的法律定位,对石油业缺少系统深入的调研,都使得“有形的手”不能有效地发挥作用。当前,我国急需一个符合国情的石油发展战略。这个战略要统筹国内外“两种资源、两个市场”;既有前瞻性,又现实可行;目标明确,阶段清晰,工作对象(含常规与非常规油气)主次分明。这个战略是石油上游业深化改革“顶层设计”的基础。
 

  防范“政出多门”和“上有政策,下有对策”。法律的定义是指“由国家制定或认可并以国家强制力保证实施的行为规范的总和。”换句话说,如果执法不严,再好的法律也会形同虚设。在“依法治矿”实践中,人们深切地感受到“政出多门”和“上有政策,下有对策”是严格执法的最大阻力,有时还是阻滞新法出台的重要因素。新时期,务必用法律手段医治这一顽疾。首先,用法律明确界定中央各部门、中央政府与地方政府的事权与责任;其次,真正做到“违法必究”,绝不姑息。
 

  开发石油资源要充分考虑地方利益,尤其是老、少、边、穷地区的发展。但是,同样不能违背“保护资源、保护环境”的原则。地方利益主要靠合理分税(费)制,靠地方企业参与联合开发中的分成,以及石油开发带来的其他经济效益和社会效益,而绝不能靠浪费石油资源、侵占国有资产来实现。
 

  改革是解放生产力,只有进行时,没有完成时。与此相应,保驾护航的法制建设也必须与时俱进,边实践边总结,形成符合石油上游业实际、具有中国特色的法律法规和执法体系。(作者:査全衡,为教授级高级工程师,中国石油咨询中心专家)

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